在“海洋強國“21世紀海上絲綢之路”“海洋命運共同體”“海洋生態文明”等戰略藍圖疊加下，海洋已由戰略空間上升至新時期國民經濟高質量發展的主戰場，發展海洋旅游作為具有“柔中寓剛、以柔克剛”的重要海洋柔性戰略，被賦予新的時代意義、內涵與使命。

近年來，我國海洋旅游相關政策陸續頒布和實施，充分釋放出國家高度重視和持續支持海洋旅游發展的政策信號，指引、推動和規范海洋旅游發展的階段目標、主要任務與重點領域。系統梳理海洋旅游政策體系的演進歷程、內在邏輯和經驗優勢，有助于為促進海洋旅游發展制度優勢向治理效能轉化提供思路、方法和路徑，對加快構建體現中國本土特色的更高水平海洋旅游政策體系具有重要現實意義。

旅游政策是政府為促進旅游業發展所制定和實施的一系列法律法規、規章制度、辦法措施以及旅游業管理的依據和準則，其變遷與演化是資源配置的行政化轉向行政權力制約下的資源配置市場化過程。

已有文獻對旅游安全、鄉村旅游、紅色旅游等旅游政策的發展歷程與演進特征進行了深入探討。在海洋旅游政策領域，研究主要關注國際旅游島政策對經濟增長、商品房均價、旅游業國際化水平等的影響，并探究了離島免稅政策對旅游需求與消費的積極效應，但針對海洋旅游特定情境的政策研究仍較為薄弱。

海洋旅游是依托立體海洋空間開展旅游活動的總和，涉及濱海、海島、海上、海底和遠洋等空間范疇。這決定了海域與陸域旅游地在自然資源、生態環境、地域空間與社會經濟等要素之間存在諸多差異，亟待構建更具針對性和指導性的海洋旅游政策體系。此外，基于政策工具視域下的海洋旅游政策研究還較為鮮見，通過系統性梳理政策工具的使用狀況，能夠客觀識別政府政策措施和手段的使用偏好特征。

基于此，本文以 1995年以來中央層面海洋旅游政策文件研究樣本，探索構建“政策演進歷程-政策外部結構-政策工具選擇”三維一體的政策分析框架，運用政策文獻計量和內容分析法，刻畫不同階段海洋旅游政策的時代重點與變遷邏輯，探尋政策發布數量、主體和形式的特征規律，識別政策工具分布及實施偏好，以系統揭示海洋旅游政策變遷的階段性特征和演化規律，新時期中國海洋旅游政策體系制定和完善提供決策參考。

一、研究設計

（一）海洋旅游政策三維分析框架

基于政策的基本結構、內容范疇及其多維性特征，文章綜合借鑒鄒永廣 、姚旻等、李明等的研究思路和方法，構建三維一體的中國海洋旅游政策分析框架（見圖 1）。

圖1 中國海洋旅游政策分析框架 圖源：閩地海文公眾號

1、X維度：政策演進歷程

海洋旅游發展是一項長期性、復雜性和動態性工程，其政策目標、內容體系和實施重點圍繞不同發展階段需求發生變遷。文章結合中國海洋旅游發展實際，參考國家重要戰略、政策大事件等標志性事件，以2007、2012 和2017年為時間節點作為階段劃分依據，將演進歷程劃分為四個階段，并運用內容分析法識別政策變遷的時代重點、目標定位等階段特征。

2.Y 維度：政策外部結構

從政策發布數量、主體、形式多元統計視角整體上揭示海洋旅游政策的外部結構特點及其全貌。其中，政策發布數量能夠反映政府關注和重視程度；發布主體是指政策文件制定與頒布的有權國家機構及其相關職能部門，反映政策制定或執行中的關注傾向、機構間合作程度及其運行特征；發布形式反映政策文件的權威性和執行力度等特征，是評判政策法律效力高低的有效渠道。為從時間維度上識別政策部門協同聯動和政策力度的演進趨勢，文章分別依據執行主體涉及中央部委數量和文件形式及行政權力高度的賦值評分標準將政策聯合度和政策力度賦值1-5分。

3.Z維度：政策工具選擇

政策工具是指政府實現既定政策目標所運用的用于推動政策內容實施與提高政策有效性的方法、手段和實現機制的集合，在推動政策客體發展時發揮戰略性導向作用。

根據政策調整對象的不同，政策工具分為供給型、需求型和環境型三種類型，該政策工具理論提倡轉變政府職能、重視市場作用、突出供需平衡的調試，因其科學性、解釋力和可操作指南性在政策研究中應用廣泛。海洋旅游政策內容具有宏觀性和社會性，政府的強制性作用有所弱化，這與該政策工具分類理念相似。

基于此，海洋旅游政策工具可劃分為三大類型。其中，供給型政策工具是指政府以調整海洋旅游供給為主要對象，從人力、科技、物力、財力等生產要素投入給予直接支持，保證產業要素充分供給以推動海洋旅游發展；需求型政策工具是指政府以調整海洋旅游需求為主要對象，減少發展中存在的不確定性和產品進入市場的阻力，培育和激發消費市場活力以拉動海洋旅游發展；環境型政策工具是指政府為保障海洋旅游有序發展而營造良好政策環境，主要通過規劃、稅收、金融、法規等宏觀調控影響海洋旅游發展，具體類型及內涵如表1所示。

表1 中國海洋旅游政策工具內涵 圖源：閩地海文公眾號

（二）海洋旅游政策樣本選擇及編碼

1.政策樣本選擇

北大法寶法律數據庫具備政策內容的全面性和權威性，分類的科學性和實用性，檢索技術的先進性和高效性。文章根據“海洋旅游”“濱海旅游”“海島旅游““游艇旅游““郵輪旅游”“海上旅游”“旅游島”等關鍵詞于該數據庫中對標題和全文進行檢索，并以《海洋旅游政策大事記》列出的有關政策文件作補充來提高樣本查全率，由此得到時間跨度從平臺收錄至今（1995-2022年）的初始政策樣本。

鑒于海洋旅游政策文件的可得性、代表性和可比性，同時確保政策內容契合主題，文章僅選擇中央層面頒布實施的政策，并剔除回函、批復等沒有實質性政策內容的非正式決策類政策文件和籠統提及“海洋旅游”的文本和特定的行業標準類政策。最終梳理出有效政策樣本178份，構建主要數據字段涵蓋政策名稱、文件類型、發布部門、發文時間、政策全文在內的海洋旅游政策文獻庫，并將標題中含“海洋旅游”“旅游““海洋”等關鍵詞的政策文件分別劃分為專門政策、行業發展政策、海洋專項政策，其余劃分為其它相關政策。

2.政策文本編碼

根據政策工具理論，文章運用扎根理論從文本信息中歸納提取的思想對海洋旅游政策樣本進行編碼、歸類與頻數統計，將文本內容分析基本單元界定為每份政策樣本中具體的政策條文，并按照“政策編號-條款號-政策工具”格式進行單元編碼歸類，由此從 178 份文件中共獲取 732 條政策條文編碼。

二、研究結果與分析

（一）海洋旅游政策演進歷程維度分析

海洋旅游政策呈現明顯的階段性特征，表現為從欠缺到逐漸完善、類型單一到多樣化發展、宏觀指導到專門化提升、主題要素不均衡到趨于均衡的轉變過程。

1.起步發展與政策孕育期（1995-2006年）

自20世紀90年代起，沿海地區積極開發海洋旅游資源，先后將海洋旅游業作為海洋產業的重要構成予以先行發展，濱海休閑觀光旅游逐漸興起。在此期間，海洋旅游開始得到相關部門關注，但政策形式以結構簡單的宏觀戰略指導政策為主，政策內容較為籠統，且尚未形成面向海洋旅游發展的專門政策。

1996年，《中國海洋21 世紀議程》明確提出“要重點發展海洋旅游產業”，標志著我國海洋旅游政策的正式實施。此后，《中華人民共和國海洋環境保護法（1999年修訂）》等海洋環境相關政策文件的頒布實施，為海洋特別保護區、海濱風景區的旅游發展提供生態環境保障。

2001年《中華人民共和國海域使用管理法》出臺后，海洋功能區劃制度開始正式實施，次年《全國海洋功能區劃》將旅游區劃定中國管轄海域十種主要海洋功能區之一，并提出“加強自然景觀、濱海城市景觀和旅游景點的保護”等系列舉措，孕育了保障海洋旅游用地、用海的政策基礎，對于“實現海洋資源、環境的可持續利用和海洋事業的協調發展”意義重大。2003年《全國海洋經濟發展規劃綱要》將濱海旅游列為予以重點發展的支柱性海洋產業，該時期“海洋旅游資源開發與保護”是海洋旅游政策體系的關注重點。

2.探索引導與政策蓄勢期（2007-2011年）

2007-2011年，中國海洋旅游實現了海岸、海上、海底和海島等多層次、多方位的資源開發和利用，系列富有特色、娛樂性強、參與性強的海洋旅游產品體系初步形成。

在此期間，海洋旅游政策基礎面向不斷變化的生產實踐需求不斷增強，在旅游行業和海洋專項政策的關注下，政策多樣化提升、覆蓋范圍持續擴大，新興海洋旅游業態成為主要政策關注。2007年《關于進一步促進旅游業發展的意見》“將郵輪游艇、海洋旅游、遠洋旅游作為重要新興業態予以重點關注”，2009年《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》和《關于加快發展旅游業的意見》為促進我國海島海洋旅游、郵輪游艇等業態發展提供方向指引。2010年，“陸海統籌”被首次寫入國民經濟和社會發展計劃，標志著中國向海拓展的戰略性轉變，且“濱海旅游”也被首次提及，要求“積極發展濱海旅游產業”。同年離境退稅、離島免稅政策先后開始試點實施，有效帶動海南國際旅游島免稅業的快速發展和國際影響力的提升。2011年，國務院先后批復山東半島、浙江、廣東、福建海峽藍色經濟試驗區發展規劃，正式確立海洋旅游的海洋經濟先導產業地位。該時期“積極發展濱海旅游產業”是海洋旅游政策體系的關注重點。

首艘中國籍豪華郵輪"招商伊敦號"浙江首航儀式在舟山群島國際郵輪港舉行

3.全面推進與政策紅利期（2012-2016年）

2012-2016年，中國海洋旅游形成了集科普教育、海上運動、休閑娛樂、觀光游覽等功能于一體的現代旅游產業體系，以及渤海灣、長江三角洲、珠江三角洲、海峽西岸旅游帶和海南旅游區的“四帶一區”發展格局。

在此期間，中國海洋旅游政策密集出臺，政策性質、定位和專門化程度顯著提升，推進海洋旅游特色發展、市場開拓、精品打造和國際化發展。2012年，《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》提出打造“各具特點的濱海黃金旅游帶”，黨的十八大提出實施“海洋強國”戰略，明確了海洋旅游的柔性強國戰略定位；

2013年，原國家海洋局和原國家旅游局簽署《關于推進海洋旅游發展的合作框架協議》，把發展海洋旅游作為建設海洋生態文明、實現興海富民以及推動海洋經濟持續、健康發展的增長點，并強調合作辦好“中國海洋旅游年”。

2016年，中國旅游業首項國家重點專項規劃《“十三五”旅游業發展規劃》明確“大力發展海洋及濱水旅游”并出臺系列具體指導意見，對海洋旅游全面發展具有重要里程碑意義。

同時，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》《平潭國際旅游島建設方案》等政策出臺也旨在提升我國海洋旅游目的地國際影響力。該時期“建設具有國際競爭力的濱海旅游目的地”是海洋旅游政策體系的關注重點。

平潭國際旅游島  圖源：平潭融媒體

4.提質升級與政策深化期（2017-2022年）

2017-2022年，中國海島大花園、美麗海灣、世界級海洋旅游目的地建設全面展開，發展方向日趨品質化、內涵化和國際化，各地積極響應“以文塑旅，以旅彰文”號召，深度融合海絲文化、海防文化、民俗文化等，開發富有海洋文化底蘊的特色旅游產品體系。海洋旅游政策圍繞提質升級與產業集群打造，呈現內容深化、層次完整、功能全面、領域融合的政策格局。

2017年，黨的十九大提出“中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，此后深化海洋旅游供給側結構性改革、挖掘旅游消費潛力、促進旅游品質提升成為政策關注點。同年，原國家旅游局印發《濱海旅游度假區海洋環境預報技術導則》等3項技術文件，濱海旅游度假區、海水浴場海洋預報服務品質和旅游體驗質量提升提供指南。2020年，《橫琴國際休閑旅游島建設方案》《海南自由貿易港建設總體方案》《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》等國家戰略部署接連出臺，全方位保障海洋旅游消費提質升級與具有國際競爭力的海洋旅游服務體系構建，推動了航運產業集群和旅游產業集群的交融。該時期“打造世界頂級的海洋旅游產業集群”是海洋旅游政策體系的關注重點。

圖2 1995年以來中國海洋旅游政策演進歷程 圖源：閩地海文公眾號

（二）海洋旅游政策外部結構維度分析

1.政策發布數量特征與演變

圖3 中國海洋旅游政策發布數量分布與政策聯合度、政策力度得分

如圖3所示，政策發布數量與海洋強國戰略實施及“五年規劃”政策出臺保持同步增長態勢但專門文件占比低（僅2.81%），涉及的相關法律條文多分布于旅游行業文件、海洋專項文件及其他相關文件的法規中，且政策內容多以宏觀政策指導為主，海洋旅游政策體系建設的系統性、銜接性和操作性有待提升。

2.政策發布主體特征與演變

海洋旅游政策發布主體由單部門介入到多部門協同的趨勢不斷加強（見圖3），共涉及38個部門和單位（變更的部門和機構合并處理）（見圖4），整體呈現隨聯合發文比例提高而逐漸增多的多元化特征，但多部門聯合發布的政策文件數量僅占 21.5%，表明政策聯合決策的程度不高。其中，國務院（辦公廳）、自然資源部（含原國家海洋局）、國家發展和改革委員會和文化和旅游部（含原國家旅游局）制定的政策文件數量最多（占比 48.3%），由全國人大、中共中央（辦公廳）和國務院（辦公廳）等行政級別較高的主體參與發布的政策文件數占總政策數量中等（占比 30.9%）。

圖4 中國海洋旅游政策發布主體狀況 圖源：閩地海文公眾號

3.政策發布形式特征與演變

海洋旅游政策力度與政策發布數量呈現同步增長態勢（見圖3），涵蓋多樣化類型（見表2），但多為意見、通知、公告等低級別支持性政策（占比達 82.58%），而法律、條例等強有力的監管政策略顯不足（權威級別法律僅有3件，且尚未頒布任何相關條例），反映了政策整體權威性、規范性和強制性仍然相對偏弱。因為低級別政策主要以宏觀層面引導和統籌為主，往往缺乏對相關部門工作任務、職責與邊界的有效監督與反饋，較為“溫和”，如意見形式的政策內容較為抽象、模糊且多具備靈活性，通知、公告作為一種告知性文件內容較為具體但效力較低，使得政策實行效果和政策實際力度差強人意。

中國海洋旅游政策發布形式特征 圖源：閩地海文公眾號

（三）海洋旅游政策工具選擇維度分析

文章對政策工具選擇維度和政策演進歷程維度進行交叉分析，形成二維分布矩陣。如表3所示，在政策總體樣本中，環境型、需求型、供給型政策工具占比分別為 52.5%、31%、16.5%，存在“環重、需中、供弱”的失衡特征。在不同階段，環境型政策工具的使用均處于絕對領先地位。具體而言：

表3 政策條文在政策工具類型上的分布 圖源：閩地海文公眾號

續表3 政策條文在政策工具類型上的分布 圖源：閩地海文公眾號

1.環境型政策工具

從工具構成角度看，目標規劃的使用比例最大，表明政府傾向于通過政策指引海洋旅游發展的方向和重點，但多數目標規劃仍然不夠具體、缺乏針對性發展規劃及專門性政策內容。其次是法規管制，為海洋旅游健康、有序發展提供重要法律依據。再次，策略性措施，休假制度、落地免簽制度、宣傳推廣等策略性措施成為政府推動海洋旅游發展進程的主要舉措。

相對而言，環境型政策工具使用率較低。環境保護和安全保障政策工具的重視與海洋旅游地的生態環境脆弱性、氣候條件和自然災害不確定屬性相關，規定旅游區海水水質標準及系列環境監督檢測要求，并設立應急預案、海洋氣象和海洋災害監測與預警等，是政府保障海洋生態環境和旅游安全的重要手段；用地用海是海洋旅游項目建設的重要保障，提供海域海島、海洋國土、低空空域的優先使用權是海洋旅游發展的先決條件；政府在金融支持和稅收優惠方面的重視程度不足，金融產品的專門性和多樣性薄弱難以支撐海洋旅游發展前期的資金需求，且現有稅收優惠措施多為游客離島免稅優惠，而對于企業稅收優惠則較少提及。

2.需求型政策工具

 從工具構成角度看，使用最多的是消費市場，政府通過完善產品供給、豐富郵輪航線、提升服務質量、打造旅游品牌，結合海洋文化特色打造國際精品旅游線路、產品和新業態，成為積極培育和開拓國內外消費市場等主要途徑。

其次是海外交流，多集中于國外先進經驗借鑒、粵港澳合作和國際交流等方式，為世界級海洋旅游目的地建設和國際競爭力提升謀發展。建立海外合作、加強國際交流，仍是今后需要考慮的政策重點。

再次是試點示范，截至 2022年，中國形成了集郵輪游艇旅游、海島旅游、文物保護、研學旅行、全域旅游、醫療旅游、休閑漁業等先行區和示范區于一體的多類型、全方位的試點示范體系，旨在打造系列符合國民海洋旅游需求的優質示范基地。但是，政府采購、服務外包、貿易管制的使用很少，未來需要通過加強政府采購、放寬貿易管制、凝聚社會力量等途徑為海洋旅游發展營造積極的市場環境。

圖片

舟山郵輪港效果圖 圖源：舟山群島旅游公眾號

3.供給型政策工具

從工具構成角度看，使用最多的是基礎設施建設，政府重點關注構建完善的水陸空立體交通網絡體系、智慧旅游服務體系，景觀保護與修復體系和綜合旅游配套體系夯實基礎，郵輪游艇碼頭泊位的建設和支持也為發展郵輪旅游和游艇旅游提供了強可進入性條件。其次是公共服務，公共交通、文化服務、醫療救助等公共服務覆蓋范圍的擴大及支持以構建更加完備的社會保障體系等政策，為推動海洋旅游發展提供保障。但是，技術支持、人才培養、資金投入等的政策工具支持不足，在一定程度上約束了海洋旅游的發展空間。

三、研究結論與政策建議

（一）研究結論

文章構建了“政策演進歷程-政策外部結構-政策工具選擇”三維一體的政策分析框架，運用政策文獻計量和內容分析法剖析了 1995-2022年中國海洋旅游政策體系變遷的階段特征、內在邏輯與發展規律。

（1）從政策演進歷程來看，中國海洋旅游政策體系圍繞海洋旅游發展實踐需求不斷發展和變遷，并表現為從欠缺到逐漸完善、從類型單一到多樣化發展、從宏觀指導到專門化提升、從主題要素不均衡到趨于均衡的變遷過程。整體上經歷了起步發展與政策孕育期、探索引導與政策蓄勢期、全面推進與政策紅利期、提質升級與政策深化期四個演進階段，不同階段的政策重點由“海洋旅游資源開發與保護”向“積極發展濱海旅游產業”“建設具有國際競爭力的濱海旅游目的地”“打造世界頂級的海洋旅游產業集群”轉變，政策目標與方向愈加清晰和具體。

（2）從政策外部結構來看，中國海洋旅游政策文件數量逐年波動增加，政策類型更加多樣化，產業發展政策環境逐漸向好，但政策體系建設仍然不健全。政策參與制定和發布主體的行政級別較高，呈現出由國務院、國家發展和改革委員會、文化和旅游部（原國家旅游局）和自然資源部（原國家海洋局）為主導部門發布，多部門、金融機構等組織機構介入的多元化特征，但政策聯合決策程度和政策效力仍有待進一步提升，且政策級別較低與監督反饋機制不完善使得政策實行效果、約束力和強制性偏弱。

（3）從政策工具選擇來看，中國海洋旅游三大政策工具間存在“環重、需中、供弱”的結構性失衡特征，即環境型政策工具為實施重點并運用廣泛，而需求型和供給型政策工具運用存在相對不足。政策工具體系呈現以目標規劃、法規管制、策略性措施等環境型政策工具為主，輔以消費市場、海外交流、試點示范等需求型政策工具和基礎設施建設、公共服務等供給型政策工具的分布特征，雖對海洋旅游發展起到有力促進作用，但政策工具間協同配合度不佳及內部結構分布失衡問題在一定程度上制約著海洋旅游的長足發展。

舟山市重視游艇旅游發展，積極進行布局規劃 圖源：舟山群島旅游公眾號

（二）政策建議

第一，合理規劃政策目標，配套完善海洋旅游政策體系

首先，貫徹海洋旅游高質量發展主線。以五大新發展理念為指導，制定和出臺更具針對性和可操作性的配套政策，全面提升海洋旅游產品、服務和環境質量，從供需兩端發力共同推動中國海洋旅游發展由要素驅動型向創新驅動型轉變，推動發展質量、動力、效率變革。

其次，全面銜接國家戰略發展需要。將海洋旅游政策目標從單一產業發展轉向與國家戰略全面銜接，發揮海洋旅游在建設海洋強國、重現海上絲綢之路繁榮、構建海洋命運共同體、建設海洋生態文明中的獨特作用。

最后，加快海洋旅游政策創新。重點圍繞國際休閑旅游島、世界級海洋旅游目的地和海洋旅游產業集群打造等方面，加強賦能現代化海洋旅游產業體系壯大的政策內容創新和體制機制創新，構建“全方位、全周期、全產業鏈條”的政策體系。

第二，加強政策頂層設計，推進海洋旅游發展體制改革

首先，從頂層設計出發出臺一系列統籌性、長期性、均衡性的海洋旅游專門政策。通過制定產業規劃、建設實施方案等系列專門文件明確目標方向、凝聚地方經驗、提出指導意見、加大扶持力度，形成打造世界級海洋旅游產業集群的強大合力。

其次，健全部門協同聯動工作機制，構建跨部門的海洋旅游政策網絡體系。要充分發揮國家發展和改革委員會、文化和旅游部和自然資源部的牽頭作用，成立牽頭部門與交通運輸部、工業和信息化部、海關總署、市場監管總局等相關部門聯席制度，發揮不同部門的資源優勢，提升“一站式”服務水平，實現跨部門在政策目標一致和政策措施上協同配合的“整體性效應”。

最后，促進政策制定主體協同合作，指導海洋旅游與其他產業的融合發展。破除不同職能部門的行政壁壘與體制機制障礙，推動海洋旅游與農業漁業、體育運動、醫療康養等融合發展形成新業態，拓展發展空間。

第三，優化政策工具組合，提升工具間協同性與適配性

首先，構建更加有效的環境型政策工具治理框架，重視運用金融支持、稅收優惠等政策激勵海洋旅游產品創新與業態開發。

舟山長喬海洋公園 圖源：舟山群島旅游公眾號

其次，加強供給型和需求型政策工具的運用。尤其是，支持開發海洋旅游產學研合作平臺，培養應用創新人才；推進建立國家現代海洋旅游科技創新聯盟，支持技術研究和開發的應用；加強通過設立特別基金為海洋旅游發展提供財政支持，并制定有針對性的資本投資政策。

此外，提高政府對海洋旅游市場資源的綜合配置能力，重視發揮政府購買、貿易管制、服務外包等需求型政策工具的有效性。

最后，將政策評估納入海洋旅游政策供給體系。深化大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等信息與通信技術的運用，建設中央到地方的海洋旅游互聯網信息服務平臺和體系，有效推進海洋旅游政策在實踐中的實施、監督和反饋。