10月8日，中央人民政府官網發布《國務院關于同意在天津、上海、海南、重慶暫時調整實施有關行政法規規定的批復》（下稱《批復》），同意自即日起至2024年4月8日，在相關省市暫時調整實施《旅行社條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的有關規定。其中提到，允許在上海、重慶設立并符合條件的外商投資旅行社從事除臺灣地區以外的出境旅游業務。

由于當前處于一個特殊時間節點，本來不算重磅的消息，卻引發旅游業界高度關注并做出多種解讀。

可以肯定的是，有些觀點明顯屬于過度解讀。比如，有不少人認為這是出境游業務恢復開放的信號，云云。這是不了解政策制定的背景、目的以及前期既定工作安排所致。這種誤讀也同樣存在于前段時間《邊境旅游管理辦法(修訂征求意見稿)》討論之中。

當前，對于形勢判斷、政策解讀、產業走向，一切還是要從實際出發，過度渲染樂觀調子并不合適，過度樂觀和過度悲觀都不可取。誤讀誤判誤解，不利于旅游產業的韌性恢復，也會直接影響旅游企業的戰略決策。

當然，這并不意味著，《批復》就無足輕重。筆者認為，在當前形勢下，此舉透露出了三個方面的意義和作用，值得業界關注。

第一，發揮中國自由貿易試驗區在對外開放中的先導作用

上海、重慶兩市均為國務院批準設立的自由貿易試驗區。2013年8月17日，國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，中國（上海）自由貿易試驗區建設是國家戰略，與此前的經濟特區、開發區、產業園區相比，在指導思想、戰略定位、總體目標、任務措施等方面都更新的改革開放內涵。中國（重慶）自由貿易試驗區于2017年3月15日獲國務院正式批復同意設立，是以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，全面落實黨中央、國務院關于發揮重慶戰略支點和連接點重要作用、加大西部地區門戶城市開放力度的要求，努力將自貿試驗區建設成為“一帶一路”和長江經濟帶互聯互通重要樞紐、西部大開發戰略重要支點。

2021年4月，國務院發布《國務院關于同意在天津、上海、海南、重慶開展服務業擴大開放綜合試點的批復》。留意的話，上海、重慶的相關方案就規定，允許在市內設立的外商投資旅行社經營出境旅游業務（赴臺灣地區除外）。事實上，早在2015年，北京印發的《北京市服務業擴大開放綜合試點總體方案》就已經規定，在擴大中外合資旅行社開展出境旅游業務試點中，支持在京設立并符合條件的中外合資旅行社從事除臺灣地區以外的出境游業務。早在2013年，上海印發的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》已經允許在試驗區內注冊的符合條件的中外合資旅行社，從事除臺灣地區以外的出境旅游業務。

目前雖未看到試點方案的具體細節，但筆者認為，《批復》中所指，允許在上海、重慶設立并符合條件的外商投資旅行社從事除臺灣地區以外的出境旅游業務，應該首選設立在自由貿易試驗區中的外商投資旅行社，充分發揮自由貿易試驗區在對外開放中的先行先試作用。

第二，推動“十四五”期間旅行社行業轉型升級向縱深發展

國務院印發的《“十四五”旅游業發展規劃》中提出，“十四五”時期，我國將全面進入大眾旅游時代，旅游業發展仍處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。

進入新發展階段，旅游業面臨高質量發展的新要求。全面建成小康社會后，人民群眾旅游消費需求將從低層次向高品質和多樣化轉變，由注重觀光向兼顧觀光與休閑度假轉變。大眾旅游出行和消費偏好發生深刻變化，線上線下旅游產品和服務加速融合。大眾旅游時代，旅游業發展成果要為百姓共享，旅游業要充分發揮為民、富民、利民、樂民的積極作用，成為具有顯著時代特征的幸福產業。

從宏觀政策導向上來說， “十四五”期間力圖推動旅行社向“專業化、特色化、創新型”方向發展，選擇在上海、重慶進行試點，通過提升旅行社行業對外開放水平，對推動旅行社轉型升級走深走實具有十分重要的現實意義。

第三，加速國內旅行社企業成長并參與國際旅游市場競爭 

早在2003年，國內旅行社市場就已經對外資開放，外資可以在華設立獨資、控股或合資旅行社，但外資旅行社只能經營國內游和入境游，不得經營出境游業務。2010年，原國家旅游局和商務部聯合發布《中外合資經營旅行社試點經營出境旅游業務監管暫行辦法》。2019年，國務院批復支持在北京設立并符合條件的中外合資旅行社從事除臺灣地區以外的出境游業務，允許在北京設立的外商獨資經營旅行社試點經營中國公民出境旅游業務(赴臺灣地區除外)。

此次，國務院批準上海、重慶進行試點，筆者認為，主要有以下幾方面的考慮。一是推動改革開放展示大國形象，我國作為一個負責任的大國，允許在上海、重慶設立并符合條件的外商投資旅行社從事除臺灣地區以外的出境旅游業務，有助于進一步展示我國改革開放的形象。二是推動與出境游目的地國家及地區的合作，推動出境旅游產品升級，為中國游客提供品類、價格、內容更加多樣的出境旅游產品，有助于提升游客的出境游體驗感和滿意度。三是推動旅游行業加速變革，通過開放吸收借鑒外商投資旅行社企業的管理經驗，推動國內旅行社企業重組、變革和創新，提高旅行社企業的整體實力，有助于推動旅行社行業在國際旅游市場上的競爭力。

(作者為原國家旅游局監管司司長）